黨的十八大以來，我國一直將創(chuàng)新驅動視為核心戰(zhàn)略，并于黨的十九屆五中全會上將創(chuàng)新置于國家發(fā)展全局的核心位置。
研發(fā)投入是促進技術進步、實現(xiàn)創(chuàng)新驅動、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。建設創(chuàng)新型國家、實現(xiàn)科技自立自強，離不開研發(fā)投入這個基座。
世界上典型的創(chuàng)新型國家一直十分重視研發(fā)投入。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）數(shù)據(jù)顯示，各國研發(fā)投入一直保持持續(xù)上漲。2019年，美國研發(fā)投入強度首次突破3%，以色列和韓國更是分別達到了4.9%和4.6%。美國總統(tǒng)拜登在上任初期就宣稱，將把對科技研發(fā)的投資作為總統(tǒng)任期的基礎工作，以確保美國在創(chuàng)新上始終處于領先地位。2021年4月，拜登提出了規(guī)模1.52萬億美元的2022財年預算案，內(nèi)容包括全面增加科研經(jīng)費投入。
2021年，我國政府工作報告提到“十四五”時期中國全社會研發(fā)經(jīng)費投入年均增長將達到7%以上，同時首次設置了基礎研究經(jīng)費指標。
研發(fā)投入快速增長 科技創(chuàng)新不斷突破
2019年，中國研發(fā)投入額首次突破5000億美元，自2015年超越歐盟27國后，穩(wěn)居全球第二。隨著研發(fā)投入的快速增長，我國科技創(chuàng)新也不斷取得突破。
從綜合創(chuàng)新水平來看，2019年，我國科技進步貢獻率已經(jīng)達到59.5%。根據(jù)《全球創(chuàng)新指數(shù)報告GII》顯示，自2011年起中國創(chuàng)新指數(shù)排名逐年上升，2018年排名突破前20（第17位），2019年升至第14位，2020年也保持在14位，與發(fā)達國家創(chuàng)新能力方面的差距正在不斷縮小。
從創(chuàng)新產(chǎn)出來看，“十二五”以來，我國國內(nèi)發(fā)明專利申請量和授權量年均增速均在25%以上，遠遠高于日本、美國、韓國等專利大國，發(fā)明專利申請量連續(xù)八年排名世界第一。截至2018年，SCI和EI等國外主要檢索工具收錄的中國論文數(shù)分別處于世界第2位和第1位。同時，中國在載人航天、探月工程、北斗導航、超級計算等領域也取得了一系列令國人驕傲的自主創(chuàng)新成就。
從創(chuàng)新基地建設來看，不同層級的創(chuàng)新基地或平臺在全國遍地開花，已構成國家創(chuàng)新體系的重要部分。在國家層面，國家實驗室加快建設，散裂中子源等科技基礎設施建設成功，形成了一批大科學裝置，以北京、上海、深圳等為核心的全球性創(chuàng)新中心初步建立，為開展高水平科學研究提供了有力支撐。在國家部委層面，科技部的國家重點實驗室、國家技術創(chuàng)新中心和國家工程技術研究中心，中科院的知識創(chuàng)新工程基地，教育部的“雙一流”建設、工程研究中心和協(xié)同創(chuàng)新中心，工信部的制造業(yè)創(chuàng)新中心以及自然資源部的工程技術創(chuàng)新中心等平臺基地在全國快速部署。省、市級政府部門也分別建設了各類新型研發(fā)機構及創(chuàng)新（中心）平臺等，每個基地基本上都給予了研發(fā)經(jīng)費配套。
從基礎研究來看，基礎研究是原始創(chuàng)新的源泉，是實現(xiàn)科技自立自強的先行基礎。近年來，我國十分重視基礎研究投入，黨的十九大以來，基礎研究經(jīng)費投入年均增速超過15%，2019年基礎研究經(jīng)費投入占比首次突破了6%的大關，2020年達到6.16%。同時，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確，基礎研究經(jīng)費投入占研發(fā)經(jīng)費投入比重將提高到8%以上；“制定實施基礎研究十年行動方案”被寫入2021年政府工作報告，社會各界已經(jīng)初步形成重視基礎研究的氛圍。
從科技計劃來看，我國初步形成了以中央五大計劃為主體的科技計劃投入體系。2015年，國務院印發(fā)《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，將近百項科技計劃（專項、基金等）優(yōu)化整合為新五類科技計劃，并建成公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，在一定程度上緩解了之前分散重復、封閉低效、條塊分割和資源配置“碎片化”問題。2019年，國家自然科學基金和國家重點研發(fā)計劃資助額已達到300億元左右，國家重點實驗室資助額已超過55億元。
從科技人才來看，聚集效應初步形成。近年來，我國科技人才隊伍不斷發(fā)展壯大。2019年，全社會研發(fā)人員總量達到712.93萬，是2015年的1.3倍，每1萬名就業(yè)人中就有研發(fā)人員62人�？萍既瞬沤Y構和布局也在不斷優(yōu)化，青年科技人才成為科研主力軍和生力軍，區(qū)域科技人才布局趨向合理，在航空航天、海洋、新能源、農(nóng)業(yè)科技等重點領域，涌現(xiàn)出了一批中青年科技創(chuàng)新領軍人才。通過實施一系列科技人才計劃與工程，具有國際影響力的高端創(chuàng)新人才開始不斷涌現(xiàn)，科技人才聚集效應初步形成。
從創(chuàng)新主體培育來看，企業(yè)創(chuàng)新主體地位進一步增強。截至2019年，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入已占全國總額的76.4%，是科技投入的主體；技術合同及成交額占全國總額的91.5%，是技術輸出的主體。我國涌現(xiàn)出一批創(chuàng)新型領軍企業(yè)，科技型中小企業(yè)、高新技術企業(yè)均已突破20萬家，華為、大疆、�？低暤瓤萍夹推髽I(yè)開始在國際上嶄露頭角。
忽略科研效率 “為投入而投入”
在研發(fā)投入快速增長的同時，也要注意防止忽略科研效率、“為投入而投入”的現(xiàn)象。
首先，政績化導向下容易產(chǎn)生盲目投入和“偽投入”行為。目前來看，我國31個省(自治區(qū)、直轄市)在之前的科技規(guī)劃中均提出了研發(fā)投入強度的目標值。在政績考核導向下，為了實現(xiàn)規(guī)劃目標強度，部分地區(qū)盲目跟從、脫離實際，不計績效地認為研發(fā)投入強度越高越好，并把研發(fā)投入強度水平作為政府官員的政績考核標準，使得不少地方政府“大躍進”式盲目增加研發(fā)經(jīng)費，導致大量財政資金浪費、產(chǎn)業(yè)結構失衡以及高技術產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題嚴重。
同時，為了激發(fā)企業(yè)等創(chuàng)新主體加大研發(fā)投入的積極性，政府設置了大量補貼和稅收優(yōu)惠政策。部分創(chuàng)新主體為了達到獲得研發(fā)補貼或稅收優(yōu)惠的門檻，在研發(fā)經(jīng)費中“注水”，將本不屬于研發(fā)投入范圍的專利保護費、人員工資、機器耗材和設備折舊攤銷等納入研發(fā)投入統(tǒng)計范圍，為享受政策臨時買入一些并未投入實際運營的先進研發(fā)設備“湊”數(shù)據(jù)，甚至為獲得國家經(jīng)費支持編造研發(fā)投入數(shù)據(jù)。這種情況下產(chǎn)生的“偽投入”不僅無法實現(xiàn)技術創(chuàng)新、有損市場環(huán)境，還容易“綁架”政府財政科技投入，導致大量財政資金的流失。
其次，當前政府科研項目資助方式不利于創(chuàng)新。目前，政府研發(fā)投入普遍以項目資助方式實現(xiàn)，科研經(jīng)費管理松綁放權改革也普遍圍繞科研項目本身，而科研項目覆蓋面有限，科研人員松綁放權感受不強，不利于激發(fā)科研人員整體創(chuàng)造性。
中央五大計劃改革雖然在一定程度上扭轉了條塊分割、多頭管理等痼疾，但仍然是延續(xù)傳統(tǒng)的項目管理方式，部際聯(lián)席會議未能發(fā)揮出應有作用。
同時，近年來，我國不斷加強穩(wěn)定支持力度，2018年中央財政科技預算（民口）中，穩(wěn)定支持和競爭支持之比已達到4.9：5.1，與美國、德國基本持平，但與日本、法國等國家差異較大。而且，有些雖然表面上是穩(wěn)定支持，但在實際執(zhí)行中也并無“穩(wěn)定”之實：大多數(shù)科研機構缺乏整體研究布局，仍然以項目競爭方式安排經(jīng)費，在選題上相對分散，沒有聚焦國家目標，多數(shù)項目執(zhí)行期短，長效性考慮不足，不利于形成實質(zhì)性創(chuàng)新成果。
最后，企業(yè)創(chuàng)新投入尤其是原始創(chuàng)新投入積極性有待激發(fā)。我國大中型工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出占其銷售額的比例多年來一直停留在1%左右，而主要發(fā)達國家已達到2.5%~4%�！�2020年歐盟工業(yè)研發(fā)投入記分牌》顯示，我國入圍制造業(yè)企業(yè)研發(fā)支出強度為 4.6%，低于全球制造業(yè)企業(yè)的平均值 5.3%。
從基礎研究經(jīng)費投入來看，目前我國還是以政府投入為主，企業(yè)投入所占比重較低。企業(yè)基礎研究經(jīng)費投入占全社會基礎研究經(jīng)費投入的比例只有3%左右，而美國、法國、英國等國家均高達15%~30%。
多措并舉 提升研發(fā)投入效率
基于目前存在的忽略科研效率的現(xiàn)象，本文認為需要從以下方面著手，進一步提升研發(fā)投入效率。
一是要優(yōu)化研發(fā)投入結構，提升原始創(chuàng)新積極性。提高基礎研究和應用基礎研究的投入，加強對重大科學問題的研究，完善基礎研究體制機制，增強創(chuàng)新驅動源頭供給。加快構建自由探索與目標導向并重的基礎研究投入機制，進一步加強中央財政對基礎研究的投入和穩(wěn)定支持，更加重視對基礎研究和應用基礎研究的系統(tǒng)部署，優(yōu)化國家科技計劃基礎研究支持體系，改善基礎研究的評價機制，使科研人員能夠潛心從事長期基礎研究。
二是完善科研組織方式，提高政府研發(fā)投入效率。跳出傳統(tǒng)五唯評價的模式，尤其對基礎性、戰(zhàn)略性研究，要改變“短平快”的考核標準，加快建立一種長效科學的評價機制。建立針對不同類別研發(fā)投入的績效考核評估與獎懲機制，叫停那些投入產(chǎn)出效率不高以及“偽投入”的項目，促進從研發(fā)投入向實質(zhì)性創(chuàng)新能力轉化。積極構建新型科研組織管理制度體系，推廣落實科技攻關項目“揭榜制”、首席專家“組閣制”、項目經(jīng)費“包干制”等制度，提高科研經(jīng)費使用效率。
三是激發(fā)企業(yè)研發(fā)投入積極性，構建多元化研發(fā)投入體系。科學運用無償資助、后補助、獎勵、政府采購、稅收減免、風險補償、股權投資等多種直接和間接投入方式激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新投入積極性，建立健全科技創(chuàng)新風險投資體系，鼓勵設立科技貸款風險補償準備金和資金池，加快促進各類創(chuàng)新要素的融合創(chuàng)新，消除科技創(chuàng)新中的“孤島”現(xiàn)象。建立健全高等院校、科研機構和社會其他力量協(xié)同創(chuàng)新投入機制。支持企業(yè)圍繞前沿引領技術和行業(yè)關鍵共性技術研發(fā)與應用，牽頭建設高水平研發(fā)機構或平臺，加快推動以企業(yè)為主導的創(chuàng)新聯(lián)合體。■
（作者系中國財政科學研究院教科文研究中心主任）