為了進一步提高行政及事業(yè)單位內(nèi)部控制及內(nèi)部控制信息化水平，規(guī)范相關單位內(nèi)部各項經(jīng)濟業(yè)務活動，強化權責概念以及內(nèi)部風險控制，2012年11月，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），并于2015年12月發(fā)布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），要求各行政及事業(yè)單位應當按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，通過內(nèi)部風險評估和內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制信息化的建設提升，加強對經(jīng)濟業(yè)務層面和權責體系層面的內(nèi)部控制，實現(xiàn)對內(nèi)部控制內(nèi)容的高質(zhì)和高效規(guī)劃、實施、評價與監(jiān)督。
同時，中國科學院于2013年12月印發(fā)的《中國科學院所屬單位經(jīng)濟活動內(nèi)部控制規(guī)范》（科發(fā)條財字〔2013〕206 號）以及教育部于2016年4月印發(fā)的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）等文件，也都進一步明確了各教育、科研事業(yè)單位要強化內(nèi)部控制及內(nèi)部控制信息化建設，系統(tǒng)梳理教育、科研事業(yè)單位內(nèi)部各類經(jīng)濟業(yè)務活動內(nèi)容，重組經(jīng)濟業(yè)務活動流程，分析經(jīng)濟業(yè)務活動風險點，評估經(jīng)濟業(yè)務活動風險等級并啟用合適的防控措施；最后重點運用現(xiàn)代信息技術手段，將經(jīng)濟活動的主要流程、關鍵環(huán)節(jié)嵌入綜合的信息管理平臺，減少或消除人為操縱因素，對經(jīng)濟業(yè)務和與其相關事項的風險進行更有效的過程控制。
總體現(xiàn)狀
高校內(nèi)控信息化管理主要指通過建設統(tǒng)一的高校內(nèi)部控制綜合信息管理平臺或者借助于高校內(nèi)部各類現(xiàn)有經(jīng)濟業(yè)務活動管理平臺嵌入內(nèi)部控制制度以及風險評估、預警、控制手段，實現(xiàn)內(nèi)部控制的高質(zhì)化、高效化、自動化以及準確度�？梢哉f，其是高校進行內(nèi)控管理體系建設和持續(xù)提升的重要方法和必然手段。
目前，通過依托于高校內(nèi)部各個業(yè)務職能部門特別是財務部門，高校在內(nèi)部控制信息化建設方面已經(jīng)取得了一定成效，有效地提高了相應的內(nèi)部控制管理效率和監(jiān)督質(zhì)量。如在財務預算管理方面，通過預算申報及審批等平臺，實現(xiàn)了預算數(shù)據(jù)的規(guī)范化采集以及流轉流程的幾上幾下審核，并將最終批復數(shù)據(jù)下達過程與財務項目管理以及財務資金管理數(shù)據(jù)相勾稽，實現(xiàn)預算數(shù)據(jù)準確性及有效性的基本控制，有效避免手工方式下預算數(shù)據(jù)生成的隨意性和弱關聯(lián)性。
但是，隨著高校規(guī)模的進一步擴大，特別是教學科研層次的不斷提升和經(jīng)濟業(yè)務需求的不斷深入，高校內(nèi)部控制的信息需求也變得更加多樣化和復雜化。這使得我們傳統(tǒng)的建設思路，即借助于高校內(nèi)部各類現(xiàn)有經(jīng)濟活動業(yè)務管理平臺嵌入內(nèi)部控制思想及防控措施的方式，逐漸變得難以滿足要求。因此，如何解決傳統(tǒng)思路下出現(xiàn)的各類問題以及進一步提高信息化管理效率和監(jiān)督質(zhì)量，實現(xiàn)全面的、成體系的內(nèi)部控制工具，已經(jīng)成為當前高校內(nèi)部控制的主要研究熱點之一。
問題仍存
通過參考相對較早實現(xiàn)內(nèi)部控制合規(guī)的各類行政事業(yè)單位以及大中型企業(yè)來看，高校內(nèi)部控制體系的建設過程是一項經(jīng)濟業(yè)務活動全覆蓋、業(yè)務及管理人員全部參與、建設過程持續(xù)推進的系統(tǒng)工程，整個建設過程不僅與高校各類經(jīng)濟業(yè)務活動緊密關聯(lián)，還需要高校上至校領導下至具體經(jīng)辦師生等各個環(huán)節(jié)的人員深度參與其中，最后海量的經(jīng)濟業(yè)務數(shù)據(jù)信息需要被高質(zhì)、高效地處理、歸納。另外，由于內(nèi)部各部門內(nèi)部控制水平存在非常大的差異，因此如果缺乏有效的內(nèi)部控制信息化手段作為底層支撐工具，那么高校的內(nèi)部控制建設和內(nèi)部控制后期運行必將會變得成本居高不下、效率提升困難，最終相關工作只能流于表面、無法達到預期效果。具體來看，目前高校內(nèi)部控制信息化機制可能主要存在以下幾個突出問題。
一是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導致建設分散不成體系。
由于高校內(nèi)部控制及內(nèi)部控制信息化建設涉及到預決算管理、收入管理、支出管理、債務管理等財務內(nèi)容，采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理等資產(chǎn)內(nèi)容，工程項目管理、科研項目管理、財政專項項目管理等項目內(nèi)容，教育基金會管理、所屬企業(yè)管理以及其他附屬單位管理等眾多重要經(jīng)濟業(yè)務活動，而這些經(jīng)濟業(yè)務活動之間往往又是高度關聯(lián)的，因此如何通過統(tǒng)一規(guī)劃將這些經(jīng)濟業(yè)務進行歸類、整合，并在統(tǒng)一平臺上實現(xiàn)就顯得尤為重要。但是，目前高校內(nèi)部控制信息化建設基本還處于一種“順帶而為”的境地，即往往是各個相關職能部門覺得需要新增一套業(yè)務管理系統(tǒng)時，才會在系統(tǒng)建設過程中考慮一些最基礎的內(nèi)部控制措施，如建設時審批簽字權的權責劃分等。最終導致的結果就是內(nèi)部控制體系涉及的具體業(yè)務模塊建設極其分散，且建設進度、建設思路差距巨大，功能模塊之間既有重疊區(qū)域也有空白區(qū)域，可以說其能實現(xiàn)的真正內(nèi)部控制是極其有限的。
二是制度建設滯后并且流程繁雜權責不清。
內(nèi)部控制制度及實施細則內(nèi)容建設的滯后是當前不少高校在內(nèi)部控制信息化實施過程中碰到的首個“攔路虎”。不少高校在進行內(nèi)部控制制度建設時，往往只是搜集匯總一下學校內(nèi)部以往頒布的各類經(jīng)濟業(yè)務制度文件，然后稍作調(diào)整蓋上個內(nèi)部控制制度的“帽子”，缺乏對整體內(nèi)部控制、經(jīng)濟業(yè)務制度文件的內(nèi)控化研究。這一方面導致相關制度文件中頻繁出現(xiàn)矛盾、重疊、交叉、缺失的內(nèi)容，且往往與具體業(yè)務關聯(lián)度不強；另一方面導致相關制度中，基本思維方式還是基于傳統(tǒng)的線下手工處理業(yè)務場景，對于目前已趨于流行和主導的全流程線上處理業(yè)務場景顯得手足無措。
同樣與制度建設滯后相對應的，是在制度的細化過程中相關內(nèi)容的滯后性問題，具體來說主要體現(xiàn)在各項經(jīng)濟業(yè)務流程的滯后化、低效化。一方面，不少流程的設計并不是真正出于內(nèi)部控制的考慮，而是出于“出了問題大家一起擔著，畢竟法不責眾”的消極想法，最終導致的結果就是，不管是什么經(jīng)濟業(yè)務，只要可能存在風險，都是從具體辦事人員、經(jīng)費項目負責人、院系部門領導、職能處室領導、財務部門領導、分管校領導一直簽到主要校領導的辦公桌上；另一方面，不少流程的設計陷入了規(guī)則設置的怪圈，流程往往設計得極其復雜，各種各樣的分支條件、判斷條件甚至無法通過信息化手段予以實現(xiàn)。
三是功能偏弱低效，導致用戶體驗效果較差。
嚴格來說，內(nèi)部控制及內(nèi)部控制的信息化并不是一個全新的概念，更多的是對傳統(tǒng)的各項經(jīng)濟業(yè)務的一種高度歸納和升華。其涉及的十五項具體經(jīng)濟業(yè)務工作，最大的目的就是通過內(nèi)部控制手段來保證正常高效進行日常教學科研活動以及準確全面記錄經(jīng)濟活動內(nèi)容。但在從傳統(tǒng)經(jīng)濟業(yè)務處理系統(tǒng)向內(nèi)部控制信息化轉變的過程中，實現(xiàn)簡單的表單生成、審批流轉、異動處理等只是內(nèi)部控制信息化的初級階段，與真正意義上的內(nèi)部控制信息化還有很大差距，特別是就如何將權責、關聯(lián)、勾稽、閾值、預警等各類控制功能融入到自動化中還顯得偏弱或低效。如在預算控制方面，不少高校的信息系統(tǒng)還停留在財務內(nèi)部使用、系統(tǒng)預算管理重分配輕管理、系統(tǒng)中預算分配及項目執(zhí)行“兩層皮”、預算執(zhí)行不均衡，以及年底突擊執(zhí)行結余資金、系統(tǒng)中預算執(zhí)行情況統(tǒng)計困難等層面。
用戶體驗效果較差，則是在內(nèi)部控制系統(tǒng)具體實施過程中師生反映最多的問題。不少師生反映“一張大表單從頭填到尾，有時都搞不清楚自己填的是什么”“上傳完這個附件又要上傳那個附件”“這個系統(tǒng)錄完的數(shù)據(jù)到了另外的系統(tǒng)還要重頭再錄一遍”。其實這些操作繁瑣問題的出現(xiàn)，既有系統(tǒng)開發(fā)過程中不注重用戶體驗的原因，也是內(nèi)部控制缺乏整體規(guī)劃統(tǒng)一安排的必然結果。
四是決策支持缺失，導致評價監(jiān)督難以實現(xiàn)。
由于內(nèi)部控制建設及內(nèi)部控制的信息化并不是一個一蹴而就的過程，而更像是一個不停迭代螺旋式上升的過程，因此在其建設過程中如何能更及時、直觀地向決策者及管理者提供經(jīng)濟業(yè)務數(shù)據(jù)、反饋經(jīng)濟業(yè)務運轉狀況以便其判斷內(nèi)部控制建設及內(nèi)部控制信息信息化的下一步優(yōu)化方向就顯得尤為重要。但在實際工作中，由于缺乏相應的決策分析工具，各個經(jīng)濟業(yè)務系統(tǒng)常常是擁有了成堆的經(jīng)濟業(yè)務數(shù)據(jù)卻不懂如何清理、集成以及展現(xiàn)，經(jīng)濟業(yè)務系統(tǒng)之間也由于缺乏對接、共享導致難以把隱藏在海量基礎經(jīng)濟業(yè)務數(shù)據(jù)之中的關聯(lián)性信息挖掘出來，導致不僅無法支持日常工作中的決策、規(guī)劃、控制、分析等管理活動，也無法及時準確地提供上級部門需要的內(nèi)部控制評價結果，對于輔助校領導做出內(nèi)部控制優(yōu)化方面的決策作用十分有限。
對癥下藥
隨著國內(nèi)各高校“雙一流”建設步伐的加速推進，如何在高校內(nèi)部建設高質(zhì)、高效的內(nèi)部控制制度及內(nèi)部控制信息化手段，進一步規(guī)范學校內(nèi)部各項經(jīng)濟業(yè)務活動，保證相關經(jīng)濟業(yè)務活動內(nèi)容合法、程序合規(guī)、運轉高效已經(jīng)成為當前和今后一個時期的重要工作。其中，建成與“雙一流”治校水平和治校能力相匹配的，設計合規(guī)、內(nèi)容合理、運行高效、權責統(tǒng)一、預警及時、控制有力的內(nèi)部控制信息化手段，不僅可以形成支持學�？沙掷m(xù)發(fā)展的制度環(huán)境和工具平臺，還可以促進高校進行依法依規(guī)治校、限定內(nèi)部權力運用、提升廉潔行政能力。參照經(jīng)驗，當前高校內(nèi)部控制信息化建設過程可能主要需要考慮以下幾點。
一是統(tǒng)一組織建設一體化信息平臺。
鑒于高校在內(nèi)部控制信息化建設過程缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的問題，高校首先需要做的就是統(tǒng)一組織，通過成立高校內(nèi)部控制信息化建設領導組及工作組，實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化建設工作的長期持續(xù)改進。其中，領導組負責領導高校內(nèi)部控制信息化建設工作，對高校內(nèi)部控制信息化建設的總體規(guī)劃、實施方案、進度管理等進行總體把控并為具體工作提供內(nèi)部資源支持；工作組負責具體實施建設工作。
對于由于高校經(jīng)濟業(yè)務模塊眾多使得建設結果分散不成體系的問題，可以考慮在高校內(nèi)部控制信息化上采用“1個統(tǒng)一基礎平臺+N 個經(jīng)濟業(yè)務模塊”的一體化信息平臺模式。通過一體化信息平臺的搭建，梳理、明確各項業(yè)務類型，規(guī)范、量化各項管理規(guī)程，細化、優(yōu)化各項工作流程，完成“4個1”+“4個1”的建設，即構建“1個管控平臺、1套業(yè)務類型、1套管理規(guī)程、1套工作流程”+“1個服務門戶、1套預警體系、1套決策工具、1個數(shù)據(jù)中心”。
二是制度先行、重組流程、明確權責。
制度先行——這是高校內(nèi)部控制信息化建設的先決條件，否則相應的內(nèi)部控制系統(tǒng)很容易成為無源之水、無本之木，落入無人使用或者只能與線下紙質(zhì)業(yè)務流轉手段雙軌并行的境地。所以高校首先應當根據(jù)國家財政部、教育部以及中國科學院對于內(nèi)部控制方面的制度要求，在系統(tǒng)梳理高校全部經(jīng)濟業(yè)務活動流程和風險防控點的基礎上，結合經(jīng)濟業(yè)務層面和權責體系層面的主要風險點，出臺高校內(nèi)部整體內(nèi)部控制制度文件并健全各個經(jīng)濟業(yè)務制度文件。另外，內(nèi)部控制制度建設還要注意到制度的可信息化水平、能力，即制度必須是清晰、明確、可以標準化且能通過信息化工具實現(xiàn)對應控制的。
其中，各類經(jīng)濟活動業(yè)務流程的梳理、重組是內(nèi)部控制制度建設的重點。高校應當根據(jù)各層級職能部門管理職責劃分，針對15類重要經(jīng)濟活動的業(yè)務流程進行全面梳理，包括經(jīng)濟業(yè)務層面的內(nèi)容劃分和權責體系層面的流程設計；通過對各項經(jīng)濟業(yè)務特點進行細化剖析，明確相關經(jīng)濟業(yè)務的目標、范圍和內(nèi)容；重點查找現(xiàn)行制度中存在的交叉、重疊、矛盾、缺失及與業(yè)務流程關聯(lián)度不強等缺陷，對各項制度（標準）進行重新修訂與整合，確保制度與流程、崗位職責、控制要求相統(tǒng)一，為制度及流程的有效信息化提供保障。
三是強化內(nèi)控功能，注重用戶體驗。
由于高校內(nèi)部控制涉及到15類重要經(jīng)濟活動，要想對這些業(yè)務做到全面的內(nèi)部控制，必須充分運用先進的信息化手段輔助管理。首先，要將經(jīng)濟業(yè)務活動及其內(nèi)部控制流程完全且深度地嵌入到信息化平臺中，按照業(yè)務實現(xiàn)的時間順序和邏輯關系，將各個業(yè)務的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入到業(yè)務流程中的每個環(huán)節(jié)，細化業(yè)務流程各環(huán)節(jié)中各單位、崗位的設置，明確職能范圍和分工；其次，要確保各重要信息化模塊之間的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務協(xié)同，這不僅可以減少或消除人為操縱因素，還可以提高辦事效率和管理水平；最后，在將內(nèi)部控制嵌入到信息化平臺的過程中，高校還應當認識到內(nèi)部控制并不是無限制的“做加法”，拼命地往系統(tǒng)中添加表單內(nèi)容、審批流、附件材料并不能帶來內(nèi)控水平的提高，反而有可能導致用戶體驗的惡化，因此推進高校內(nèi)部控制信息化必須嘗試將內(nèi)部控制功能“無聲”地嵌入整體平臺中。
四是決策支持實現(xiàn)動態(tài)評價監(jiān)督。
高校內(nèi)部控制體系及信息化建設工作有其自身的復雜性和特殊性，在實際建設及后續(xù)運行過程中存在很大的動態(tài)變化和不確定性，因此如何能更好地實現(xiàn)動態(tài)的評價監(jiān)督，對于高校內(nèi)部控制有著極其重要的作用。其中，通過數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)挖掘和聯(lián)機分析處理等新技術，建立一套與內(nèi)部控制水平相適應的決策支持系統(tǒng)顯得尤為重要。通過對海量財務數(shù)據(jù)進行整理、分析和挖掘，不僅可以為評價監(jiān)督人員提供整理后的數(shù)據(jù)結果，也可以為校領導提供支持決策的數(shù)據(jù)的靜態(tài)概況和動態(tài)發(fā)展趨勢圖。一方面，通過將日常監(jiān)督和專項檢查結果納入決策支持數(shù)據(jù)倉庫中，可以有效分析內(nèi)部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進一步加強和改進內(nèi)部控制方法和手段；另一方面，通過將內(nèi)部控制評價工作方案融入到?jīng)Q策分析規(guī)則中，明確評價方式、評價標準、評價公式，可以輔助內(nèi)部部門自助開展內(nèi)部控制自評工作；最后，通過將經(jīng)濟責任審計、專項審計、黨風廉政建設責任制檢查、校巡察等內(nèi)部控制監(jiān)督手段放入決策分析功能，可以有效提高對不作為、亂作為等內(nèi)部控制風險的防范與控制能力。