在經(jīng)濟(jì)一體化背景下，國家間的競爭逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍几偁帲@一環(huán)境中，各國愈益注重科研事業(yè)的發(fā)展。近年來，隨著我國科研項(xiàng)目資金投入力度不斷加大，科研事業(yè)單位成效顯著。然而，科研單位管理運(yùn)營中的資源配置、戰(zhàn)略執(zhí)行等問題也日漸凸顯。因此，加強(qiáng)全面預(yù)算管理成為當(dāng)前科研事業(yè)單位的首要任務(wù)。
全面預(yù)算管理，是利用預(yù)算對組織內(nèi)部各部門、各單位的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便更有效地組織和協(xié)調(diào)組織的營運(yùn)活動，完成既定目標(biāo)。
全面預(yù)算管理體系是由全面預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)三個(gè)層面組成的，承擔(dān)著預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、核算、分析、考評及獎(jiǎng)懲等一系列預(yù)算管理活動的主體。它是全面預(yù)算管理有序開展的基礎(chǔ)環(huán)境，各組織全面預(yù)算管理能否正常運(yùn)行并發(fā)揮作用，全面預(yù)算管理的組織體系起到關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用。
實(shí)施全面預(yù)算管理的必要性
首先，科研事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理有利于實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)。
作為一套完整的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)控、評價(jià)與激勵(lì)管理體系，全面預(yù)算需要全員的全方位、全程性參與。當(dāng)前科研事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理，有利于單位合理分配資金等資源，并結(jié)合單位各部門的職責(zé)權(quán)限，分解細(xì)化單位的整體經(jīng)營目標(biāo)，以促使各部門明確自身的預(yù)算指標(biāo)與職責(zé)，在強(qiáng)有力的預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督中落實(shí)部門指標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。預(yù)算指標(biāo)的細(xì)化與分解，有利于單位各部門及各崗位員工了解自身在全面預(yù)算管理中的職責(zé)與價(jià)值，推動單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
其次，科研事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理有利于明確預(yù)算主體責(zé)任。
全面預(yù)算管理要求科研事業(yè)單位各部門、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)及員工等作為預(yù)算主體要明確自身責(zé)任，財(cái)務(wù)部門在工作中應(yīng)嚴(yán)格依照預(yù)算指標(biāo)分解工作目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)量化工作。在此環(huán)節(jié)中，相關(guān)人員要全面收集預(yù)算信息，重新整合并分析當(dāng)前各部門的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源，科學(xué)配置資源，切實(shí)反映初步預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果、全面預(yù)算執(zhí)行中各部門的問題與阻礙，促使各部門及崗位員工了解預(yù)算指標(biāo)與單位戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性與價(jià)值，并通過預(yù)算指標(biāo)及相關(guān)管理制度與體系的調(diào)整和完善，進(jìn)一步提高單位的全面預(yù)算管理水平，提升科研資金的使用效率。
最后，科研事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理有利于加強(qiáng)預(yù)算過程控制。
科研事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)，就要提升各部門的分工協(xié)作能力。但當(dāng)前多數(shù)科研事業(yè)單位各部門的分工協(xié)作能力較弱，預(yù)算執(zhí)行及控制等環(huán)節(jié)管理薄弱。在這一背景下，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)全面預(yù)算管理，科學(xué)編制預(yù)算指標(biāo)，完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系與考核機(jī)制，在動態(tài)監(jiān)督與全面考核中激勵(lì)員工，引導(dǎo)員工積極參與預(yù)算管理活動，在明確劃分權(quán)責(zé)、確保預(yù)算一致性基礎(chǔ)上，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行部門與監(jiān)督管理的高效互動與良性溝通，通過對預(yù)算執(zhí)行過程控制，提高單位的運(yùn)營效率和科研水平。
情況不容樂觀
首先是預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱。在激烈的科技競爭背景下，我國科研事業(yè)單位制定了一系列管理制度，比如合同管理制度、國有資產(chǎn)管理制度及課題經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制等，以提升單位的資金使用效率及資源利用率。然而，由于單位管理層過于強(qiáng)調(diào)科研項(xiàng)目的開展，且無法正確認(rèn)識全面預(yù)算管理與戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，在內(nèi)部管理中也錯(cuò)誤地認(rèn)為全面預(yù)算管理工作是財(cái)務(wù)部門職能，致使其相應(yīng)的預(yù)算編制、執(zhí)行與考核等環(huán)節(jié)的管理機(jī)制缺乏完善性。在預(yù)算指標(biāo)編制中，工作人員未充分考慮單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，導(dǎo)致單位的預(yù)算編制方案與發(fā)展目標(biāo)不相匹配。預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)不完善也是影響科研事業(yè)單位預(yù)算管理質(zhì)量的因素之一。當(dāng)前，多數(shù)科研事業(yè)單位雖在預(yù)算管理中設(shè)置了預(yù)算管理委員會，但單位的預(yù)算管理工作仍主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，甚至部分科學(xué)事業(yè)單位未設(shè)置預(yù)算管理委員會，對全面預(yù)算的錯(cuò)誤認(rèn)知導(dǎo)致各部門的配合度較低。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員報(bào)銷與核算工作繁重、財(cái)務(wù)部門對各部門各項(xiàng)目預(yù)算收支缺乏深入了解、各部門各項(xiàng)目崗位人員對預(yù)算知識的不足也導(dǎo)致預(yù)算管理工作質(zhì)量較低。
其次是預(yù)算編制質(zhì)量偏低。在全面預(yù)算管理中，多數(shù)科研事業(yè)單位仍采用基數(shù)法或增量預(yù)算法來編制單位的部門預(yù)算。在具體執(zhí)行過程中，工作人員參照歷年預(yù)算管理指標(biāo)、執(zhí)行情況及當(dāng)前單位的發(fā)展規(guī)劃等實(shí)施預(yù)算編制。但在實(shí)際編制環(huán)節(jié)中，由于過度依賴往年預(yù)算數(shù)據(jù)，忽視預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，導(dǎo)致部分“老大難”問題依然存在；預(yù)算編制也與單位的實(shí)際發(fā)展需求相脫節(jié)，各項(xiàng)預(yù)算明細(xì)與單位的實(shí)際支出差額較大，部門后期追加預(yù)算現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，科研事業(yè)單位的預(yù)算編制時(shí)間往往早于財(cái)政預(yù)算批復(fù)下達(dá)時(shí)間，預(yù)算執(zhí)行中時(shí)常發(fā)生主管部門年中追加財(cái)政撥款現(xiàn)象。科研事業(yè)單位的資金多以收定支，除財(cái)政補(bǔ)助收入外，收入種類眾多、收入總額不能明確的時(shí)候，單位多依照以前年度數(shù)額確定收入預(yù)算。若本年度單位科研數(shù)量變化和所需金額變化較大，科研支出與年度科研收入的不確定因素也隨之加大，科研收入預(yù)測難度較大，從而導(dǎo)致相應(yīng)的預(yù)算編制質(zhì)量降低。
再次是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不足。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于科研事業(yè)單位預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱，各部門對預(yù)算的配合與執(zhí)行力度較弱，造成單位預(yù)算執(zhí)行不到位。同時(shí)，由于負(fù)責(zé)人缺乏全面預(yù)算管理意識，日常工作中僅強(qiáng)調(diào)事后分析，而忽視了事前預(yù)測與事中控制活動的開展。例如，A研究所全面預(yù)算執(zhí)行中未制定預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，各部門及崗位員工無法明確自身的預(yù)算指標(biāo)與職責(zé)，一旦出現(xiàn)問題員工互相推諉責(zé)任，不利于預(yù)算指標(biāo)的有效落實(shí)。此外，研究所財(cái)務(wù)人員在報(bào)銷審核環(huán)節(jié)注重票據(jù)的真實(shí)性與合規(guī)性，未結(jié)合預(yù)算指標(biāo)審核各項(xiàng)支出，預(yù)算監(jiān)督中研究所雖設(shè)置監(jiān)審部門，但由于內(nèi)部機(jī)制不健全，沒有將預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)劃分給監(jiān)審部門，受預(yù)算編制固化思維和其他利益關(guān)系的影響，監(jiān)管效果大為削弱，后期預(yù)算調(diào)整事件時(shí)常發(fā)生。
最后是預(yù)算考評體系缺位。預(yù)算考評體系缺乏完整性也是影響科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理質(zhì)量的重要因素之一。多數(shù)科研事業(yè)單位雖構(gòu)建了系統(tǒng)的預(yù)算考核評價(jià)體系，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，單位多強(qiáng)調(diào)財(cái)政項(xiàng)目的考核，未將部門整體預(yù)算執(zhí)行情況與考核相掛鉤，且在具體項(xiàng)目績效考核中，部門負(fù)責(zé)人通過填寫績效自評表、提交績效總結(jié)報(bào)告等形式完成績效考核，但預(yù)算管理部門、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管部門未對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審核，考評體系形同虛設(shè)。同時(shí)，單位未充分應(yīng)用考評分析結(jié)果，在績效考評結(jié)束后未設(shè)置匹配的獎(jiǎng)懲監(jiān)督機(jī)制，無法充分調(diào)動員工的工作積極性。
優(yōu)化構(gòu)建
首先要優(yōu)化全面預(yù)算管理體系。在新形勢下，科研事業(yè)單位要全面提升自身的科研能力，就要構(gòu)建系統(tǒng)的全面預(yù)算管理體系，完善預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核及預(yù)算評價(jià)等環(huán)節(jié)的流程及制度，并健全預(yù)算管理組織架構(gòu)。
一方面，科研事業(yè)單位要依據(jù)國家各項(xiàng)預(yù)算管理制度、單位管理現(xiàn)狀制定完整的預(yù)算制度體系，包括全面預(yù)算管理通則、預(yù)算編制制度、預(yù)算管理執(zhí)行與控制制度、預(yù)算監(jiān)督制度、預(yù)算調(diào)整機(jī)制、分析制度及績效考評制度等，通過完善的管理制度規(guī)范預(yù)算管理流程。
另一方面，單位要依照崗位管理需求完善組織架構(gòu)。一般而言，單位全面預(yù)算管理大多具備全面預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)三個(gè)層次的基本架構(gòu)，科研事業(yè)單位在全面預(yù)算管理中也需構(gòu)建決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其中，決策機(jī)構(gòu)指預(yù)算管理委員會，單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員會主任、財(cái)務(wù)總監(jiān)擔(dān)任副主任，各副所長、財(cái)務(wù)、科研、人事、綜合、后勤等重要職能部門負(fù)責(zé)人任成員，主要職責(zé)是制定全面預(yù)算管理制度，組織編制、綜合平衡預(yù)算草案等；工作機(jī)構(gòu)作為單位常設(shè)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，多設(shè)在財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)總監(jiān)任主任，財(cái)務(wù)、人事、科研等部門員工任成員，職責(zé)包括制定預(yù)算管理細(xì)則、組織預(yù)算編制、兼顧預(yù)算調(diào)整、解析預(yù)算執(zhí)行情況等；執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括單位各職能部門，這一環(huán)節(jié)，單位需通過制度等明確規(guī)定由各預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。
此外，為確保各職能部門的分工合作，預(yù)算管理中科研事業(yè)單位還需制定完善的內(nèi)部控制制度，健全崗位責(zé)任制、崗位分離制度，促使各崗位員工明確自身的職責(zé)與權(quán)限，在出現(xiàn)問題時(shí)可及時(shí)找到相應(yīng)的負(fù)責(zé)人。同時(shí)加強(qiáng)歸口管理，即依據(jù)支出性質(zhì)、材料用途等將單位的固定資產(chǎn)支出、政府采購業(yè)務(wù)、人力資源管理、合同管理、材料支出管理等進(jìn)行分類，之后通過集中采購實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，從而降低支出成本。
其次要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算編制內(nèi)容體系。在全面預(yù)算編制環(huán)節(jié)，科研事業(yè)單位要將預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化為業(yè)務(wù)預(yù)算、專項(xiàng)資金預(yù)算及財(cái)務(wù)預(yù)算等。作為單位預(yù)算編制的基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)預(yù)算主要指科研活動，如科研項(xiàng)目進(jìn)度預(yù)算、收入預(yù)算、科研支出預(yù)算、存貨預(yù)算、勞務(wù)成本預(yù)算等；專項(xiàng)資本預(yù)算指投融資預(yù)算，其由債務(wù)融資與權(quán)益融資預(yù)算組成，投資預(yù)算由技改投資預(yù)算、無形資產(chǎn)、研發(fā)費(fèi)用投資預(yù)算組成。與一般企業(yè)不同，科研事業(yè)單位的年度預(yù)算多通過“二上二下”的程序進(jìn)行編制。在全面預(yù)算管理中，預(yù)算管理部門要積極開展預(yù)算布置會，在各部門的配合下，工作人員需依據(jù)年度經(jīng)營計(jì)劃、歷年預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行情況等，依照上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序編制年度全面預(yù)算。在這一環(huán)節(jié)中，預(yù)算人員可依據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的不同選用零基預(yù)算、滾動預(yù)算、增量預(yù)算等預(yù)算編制方法合理編制預(yù)算。
再次要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系。在預(yù)算執(zhí)行與控制環(huán)節(jié)，科研事業(yè)單位要依據(jù)各部門的職責(zé)將預(yù)算指標(biāo)分解與細(xì)化，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算管理及各責(zé)任部門的協(xié)作能力，將預(yù)算指標(biāo)分解到各部門及崗位，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人，并將年度預(yù)算目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為部門的季度及月份預(yù)算目標(biāo)，以構(gòu)建系統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。在日常預(yù)算執(zhí)行中，各部門要嚴(yán)格執(zhí)行單位的預(yù)算管理制度及指標(biāo)內(nèi)容等，確保預(yù)算目標(biāo)的落實(shí)。在這一環(huán)節(jié)，單位需事前確保預(yù)算目標(biāo)及額度，編制預(yù)算定標(biāo)定額手冊，嚴(yán)格控制預(yù)算資金的增長；在事中控制環(huán)節(jié)，單位要加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)，積極引進(jìn)財(cái)務(wù)一體化業(yè)務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)各部門、各軟件系統(tǒng)信息的無縫對接，促使單位通過一體化系統(tǒng)完成各項(xiàng)目預(yù)算的上報(bào)與下達(dá)，并通過數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享合理控制支出費(fèi)用。在執(zhí)行監(jiān)督方面，單位需完善內(nèi)部審計(jì)部門職責(zé)，健全監(jiān)督機(jī)制，明確要求部門經(jīng)費(fèi)由部門負(fù)責(zé)人審核并負(fù)責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，提升內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性。
最后要健全預(yù)算績效考評體系。在預(yù)算考評中，科研事業(yè)單位要將各部門的預(yù)算執(zhí)行情況納入預(yù)算考核體系中，完善考評指標(biāo)，如將收入、成本、利潤、財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行率、收益率等作為主要指標(biāo)，預(yù)算編報(bào)及時(shí)性、預(yù)算編制準(zhǔn)確性、經(jīng)費(fèi)節(jié)約率、會議出席率等作為輔助指標(biāo)，通過財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的考評全面提升單位的全面預(yù)算管理水平。同時(shí)，單位還需制定完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，并將獎(jiǎng)懲制度與薪酬體系掛鉤，并結(jié)合相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，全面激發(fā)員工的工作熱情。
總之，當(dāng)前我國科研事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體系建設(shè)仍存在不足，新形勢下單位若要提升自身的科研水平，就必須積極完善全面預(yù)算管理制度、組織架構(gòu)，并創(chuàng)新預(yù)算編制內(nèi)容體系，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系，健全預(yù)算績效考評體系，通過預(yù)算編制、執(zhí)行控制及績效考評等環(huán)節(jié)的完善，提高科研事業(yè)單位的預(yù)算管理水平。