黨的十九大報告強調(diào)，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責。
作為國立科研機構(gòu)，中國科學院在面向世界科技前沿、面向國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求方面，肩負著加快科技創(chuàng)新、扭轉(zhuǎn)關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面的歷史重任。全面實施預算績效管理既是為了深入貫徹落實黨的十九大報告精神和《中共中央 國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中辦發(fā)〔2018〕34號文）總體要求，更是為了進一步提高資源配置效率和資金使用效益，促進重大科技成果產(chǎn)出。2019年8月14日印發(fā)的《中國科學院關(guān)于全面實施預算績效管理工作方案》（科發(fā)條財字〔2019〕71號文）（以下簡稱71號文），為今后全面實施預算績效管理工作提供了思路。
科研院所作為中科院下屬的二級科研事業(yè)單位，在預算績效管理鏈條中的職責包括編制績效指標、監(jiān)控績效運行、開展績效自評、運用績效評價結(jié)果以及其他有關(guān)績效管理方面的工作，是全面實施預算績效管理中非常重要的一環(huán)。目前，項目預算績效管理特別是財政項目預算績效管理已經(jīng)成為科研院所的一項常態(tài)化工作，在“一上”“二上”項目庫績效指標的編制、預算執(zhí)行過程中的績效監(jiān)控、年度終了后的績效自評等方面開展了大量工作。盡管預算績效管理取得了初步成效，但整體上仍處于起步階段，要構(gòu)建71號文要求的涵蓋單位整體、專項、項目、政策以及全部財政資金的預算績效管理體系，還面臨著許多挑戰(zhàn)。
挑戰(zhàn)重重
通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前科研院所實施預算績效管理的短板主要有績效意識不強、制度薄弱，指標設(shè)置不科學、不合理，績效評價流于形式、結(jié)果缺乏應用性等方面。
首先，預算績效管理制度有待建立。
預算績效管理工作是一項綜合性很強的工作，涉及到科研業(yè)務發(fā)展、人才團隊建設(shè)、經(jīng)費使用管理、政策實施等多個方面，亟需建立相應的工作機制，以保證預算績效管理的有序進行。
目前預算績效的概念并不普及，科研院所一般沒有建立預算績效管理工作制度，這導致出現(xiàn)績效管理機構(gòu)不明確、職責不清晰、管理不到位的問題。在開展部門預算編制、績效監(jiān)控和績效自評等工作時，因為其中涉及經(jīng)費使用情況，往往由財務部門組織完成，逐漸形成了預算績效管理工作都由財務部門唱“獨角戲”“院紅頭文件傳達工作要求，所領(lǐng)導批示財務部門完成”的工作常態(tài)。今后的預算績效管理還將包含單位整體等多方面，涉及到對整個單位的預算績效管理工作的規(guī)劃、管理、匯總以及評價結(jié)果的推廣應用，因此需要加強制度建設(shè)，建立相對全面、循序漸進的預算績效管理運行機制和成立專門的管理機構(gòu)。
其次，績效評價指標設(shè)置缺乏科學性。
績效評價指標是對預算執(zhí)行過程和結(jié)果進行績效評價的重要依據(jù)，但目前科研院所普遍存在評價指標設(shè)置缺乏科學合理性的情況。以財政項目預算績效管理為例，造成這些情況出現(xiàn)的原因有所級和院級兩個層面。
從所級層面來看，預算績效評價指標設(shè)置工作牽扯面廣、專業(yè)性強，對于實際工作人員的業(yè)務素質(zhì)要求非常高。但由于實際工作人員沒有接受過專門系統(tǒng)的培訓，自我學習也多是以理論知識為主，導致業(yè)務能力距離工作要求差距大，造成指標設(shè)置不規(guī)范、不科學的情況。
一是沒有從項目產(chǎn)出、效益、滿意度等多個維度全方位設(shè)置指標；二是對指標的內(nèi)涵未掌握，指標設(shè)置單一、隨意、缺乏科學性和合理性；三是簡單復制上一年度指標，指標設(shè)置可完成度高，不符合預算績效管理的初衷，不利于節(jié)約資金和提高資金的使用效益。
從院級層面來看，一方面，對下屬科研院所績效評價指標的設(shè)置缺乏培訓與指導，造成各單位、單位內(nèi)部對指標認識不一、標準衡量尺度不一；另一方面，對下屬科研院所的指標把關(guān)不嚴，對于在“一上”“二上”階段提交的項目預算績效指標，僅是審核填寫形式是否完整、編制邏輯是否準確。
最后，預算績效評價結(jié)果缺乏應用性。
目前科研院所主要是采取自評和外部評價相結(jié)合的方式，對項目支出預算開展績效評價。科研院所對預算執(zhí)行情況以及項目實施效果開展績效自評，評價結(jié)果通過預算系統(tǒng)上報，院主管部門抽取部分項目指派第三方機構(gòu)及相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)專家進行再評價�？傮w來看，預算績效評價是以自評為主、抽評為輔。
在自評過程中，基于兩個方面的原因，導致預算評價結(jié)果缺乏應用性：第一，由于預算績效指標設(shè)置缺乏科學性和預算績效管理制度尚未建立，造成績效評價流于形式。第二，結(jié)果評價不嚴格，為取得較高的評分，保證下一年度項目經(jīng)費的及時足額到位，除預算執(zhí)行指標完成情況是切實根據(jù)銀行支出填寫外，其他指標的完成情況多數(shù)是根據(jù)估計做出的，并沒有詳細考核項目的實際完成情況，結(jié)果所有項目除預算執(zhí)行指標外，其他指標得分均為滿分。
嚴格把關(guān) 積極推進
如何結(jié)合本單位實際，更好地落實國家和中科院實施全面預算績效管理的要求，是科研院所當前迫切需要思考的問題。
第一，加快制定預算績效管理制度。
科研院所應根據(jù)71號文的要求，充分重視預算績效管理工作，從推進國家和中科院預算治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認識，從上到下培育績效文化，全員樹立效率意識和結(jié)果導向意識，強化支出責任，使“花錢必問效，無效必問責”的觀念深入人心，以形成良好的績效管理文化氛圍，從而提高預算績效管理效率。
同時，結(jié)合本單位的實際情況，從兩方面工作著手，加快建立法人負責制的績效管理制度：一是加強單位預算績效管理工作的頂層設(shè)計，制定適合本單位的預算績效管理制度和實施細則，使各項績效管理工作真正做到有章可循、有據(jù)可依。二是建立績效目標設(shè)定、績效運行監(jiān)控、績效結(jié)果評價、績效結(jié)果運用等一系列工作流程和運行機制，并專門成立由科研、人事、財務等多部門共同聯(lián)合組成的預算績效管理工作機構(gòu)，明確各參與方在績效管理流程中的職責，制定具體的工作舉措，切實將工作做到實處。考慮到科研院所績效管理工作主要是圍繞科研活動開展的，建議由科研部門負責牽頭組織，人事、財務等部門配合完成。
第二，逐步完善績效指標體系建設(shè)。
評價指標體系的構(gòu)建是實施預算績效管理的關(guān)鍵，具體包括評價指標和評價標準兩個方面，要突出結(jié)果導向，重點考核實績。
科研院所應充分結(jié)合單位或具體項目的實際情況，逐步設(shè)定適用于本單位或項目的績效評價指標，指標的設(shè)定應充分考慮以下三個方面：一是符合國家科技發(fā)展政策，符合中科院和本單位的發(fā)展規(guī)劃，并與具體的項目研究任務、實施效果等密切聯(lián)系；二是指標設(shè)置要從產(chǎn)出、效益、滿意度等多個方面進行細化，盡可能采用定量指標，如果采用定性定量指標相結(jié)合的方式，采用的定性指標不應太虛，要具有可衡量性，或者可以轉(zhuǎn)化為定量指標；三是指標設(shè)置應具有深度，要設(shè)置通過努力才能達到的、具有較強挑戰(zhàn)性的指標。
績效評價指標設(shè)定后，需要制定相應的評價標準。評價標準是衡量預算完成情況的尺度，主要依據(jù)行業(yè)標準、計劃標準、歷史標準等進行設(shè)置。
第三，嚴格把關(guān)預算績效監(jiān)控和自評。
科研院所應實事求是，本著客觀負責的態(tài)度進行績效監(jiān)控和績效自評，對照編制預算時設(shè)置的績效目標和評價指標，認真梳理項目和經(jīng)費的執(zhí)行情況，通過監(jiān)控查找執(zhí)行偏差，組織人員深入分析原因并及時進行整改和調(diào)整，合理預測年末完成既定目標的可能性，提出確保年終目標實現(xiàn)的具體計劃。年度終了進行年度績效自評，梳理一年的執(zhí)行情況，在全面分析的基礎(chǔ)上進行總體評價以及編制績效評價報告。
在科研院所自評的基礎(chǔ)上，建議院主管部門對重點項目、重點領(lǐng)域、重點學科等引入常態(tài)化的外部評價，以外部監(jiān)督引導、督促科研院所自評工作的質(zhì)量，取代單位自己設(shè)定目標自己評價的情形，切實提高資金使用效益。
新形勢下，預算管理要求由加強支出規(guī)范性向重視支出有效性轉(zhuǎn)變，由過去的以事前預算評審、事后財務驗收為主的預算管理，全面轉(zhuǎn)向預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用的全過程預算績效管理。這是一項長期的系統(tǒng)性工作，需要在中科院的指導和帶領(lǐng)下，科研院所上下共同努力完成，通過提高預算績效管理水平和效率，合理配置經(jīng)濟資源，推動科技創(chuàng)新事業(yè)的高速度、高質(zhì)量發(fā)展。