黨的十九大報告指出，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。這將預(yù)算績效管理提升到一個前所未有的高度，為新時代深化財稅體制改革指明了方向和途徑。
2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確提出：“以績效目標實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以評價結(jié)果應(yīng)用為保障。力爭用3~5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。”因此，優(yōu)化財政預(yù)算配置，更客觀地分析科研事業(yè)單位科研投入資金形成的經(jīng)濟價值和社會價值，全面實施預(yù)算績效管理，是當前國立科研機構(gòu)的社會責(zé)任和時代要求。
科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展有利于增強我國綜合國力，當前復(fù)雜的國際局勢也充分說明了科技創(chuàng)新的重要性和必要性。我國財政壓力雖大，但科研投入力度仍保持持續(xù)加大的趨勢�？蒲惺聵I(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理，可有效地提高科研項目的管理效果和資源分配，對于釋放科技創(chuàng)新活力和潛力具有重大的現(xiàn)實意義。
財政支出績效評價雖已實施多年，預(yù)算管理也逐步由“投入型”向“績效型”轉(zhuǎn)變。然而，我國科研事業(yè)單位全面實施績效管理的機制尚不健全，科研活動的探索性、社會公益性、創(chuàng)新應(yīng)用性等特點影響著基層單位全面實施績效管理工作的開展�？傮w上看，我國基層科研單位預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，實施全面績效管理工作任重道遠。
道阻且長 困難重重
S研究所為公益二類科研事業(yè)單位，研究所對外承擔(dān)項目近千個，且項目來源廣。其中，財政撥款約占單位總收入的三分之一，包括項目支出撥款、基本支出撥款。非財政縱向撥款約占單位總收入的一半，橫向經(jīng)費相對較少。受各種原因制約，基層全面績效管理實施仍有較大阻力，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，績效管理理念薄弱，管理力量不足。一方面，績效管理重視程度不夠，對“編制有目標、細化有指標、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結(jié)果有應(yīng)用、低效有問責(zé)”的全過程預(yù)算績效管理機制認識不足，績效管理的積極性、主動性不夠。另一方面，績效管理的有效實施和從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)密不可分。然而在實際工作中，由于事業(yè)單位的編制限制、職責(zé)不明、績效管理人才稀缺等問題，尚無法滿足全面實施績效管理的工作要求。
第二，績效管理范圍未覆蓋全部財政資金，管理方式不能統(tǒng)一標準。目前僅財政項目資金在預(yù)算系統(tǒng)填報績效指標，基本支出撥款未參與績效評價；非財政項目來源為科技部等國家相關(guān)部門的撥款，從資金性質(zhì)來看撥款仍屬于大財政資金，并未在預(yù)算系統(tǒng)申報績效指標；此外，因各單位特點和承擔(dān)的社會職能不同，較難設(shè)定可衡量的、統(tǒng)一標準的績效指標體系。
第三，績效指標設(shè)置具有局限性，目標與資金未實現(xiàn)匹配。合理設(shè)置績效指標是績效管理的基礎(chǔ)，指標應(yīng)能充分體現(xiàn)科研項目的產(chǎn)出效益。一方面，由于科研項目的特殊性及探索性，項目成果的社會效益、經(jīng)濟效益等產(chǎn)出效果較難衡量。科研人員更傾向根據(jù)已實現(xiàn)或易實現(xiàn)的科研結(jié)果，設(shè)定較為容易統(tǒng)計的數(shù)量績效目標，而非根據(jù)科研的發(fā)展規(guī)劃和實際情況分析設(shè)定。這是導(dǎo)致基層科研單位目標與結(jié)果倒掛、沒有體現(xiàn)從重數(shù)量到重質(zhì)量理念轉(zhuǎn)變的真正原因。另一方面，績效目標設(shè)定的約束性不強，基層單位在“二上”預(yù)算編制時只是根據(jù)科研人員填報的績效指標進行匯總，對其填報的科學(xué)性、合理性評價不足，目標和資金投入并未完全掛鉤。
第四，績效評價體系不夠完善，衡量標準較難確定。績效管理的核心是科學(xué)合理地評價科研效益及效果的實現(xiàn)程度。然而，目前項目績效多以科研人員自評價為主，無法客觀反映科研成果。同時，績效考核缺乏統(tǒng)一的衡量標準和依據(jù)，評價標準和尺度因人而異，可能會出現(xiàn)相似或相同的科研項目考核結(jié)果差異較大的現(xiàn)象。此外，對于財政基本支出來說，不同研究所投入與產(chǎn)出效益的配比結(jié)構(gòu)也不具有可比性，較難建立規(guī)范統(tǒng)一的評價體系。另外，有些特殊項目的社會效益需要較長的過程和時間驗證，短期內(nèi)很難產(chǎn)生績效。若選擇在項目完成后即刻進行績效評價，則部分社會效益指標、可持續(xù)影響指標等無法充分體現(xiàn)；如果選擇滯后評價，也就無法做到及時調(diào)整預(yù)算。
第五，約束考核機制不健全，績效管理應(yīng)用較差。績效管理目標是對科研成果完成程度的約束和考核，執(zhí)行過程的“雙監(jiān)控”，旨在發(fā)現(xiàn)并及時糾正與目標偏離較大的重大問題。然而，日常管理往往存在重申請審批、輕使用、少監(jiān)督的問題，致使資金的使用進度難以與績效執(zhí)行掛鉤，出現(xiàn)績效管理與項目實際建設(shè)“兩張皮”的現(xiàn)象。另外，如果建立在績效評價結(jié)果之上的獎勵機制功效得不到充分發(fā)揮，同樣也不利于科研工作的開展。
大膽探索 逐步完善
第一，加強績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)，重視專業(yè)人員隊伍建設(shè)。
一方面，通過建立完善預(yù)算制度，樹立績效管理理念。上級機關(guān)應(yīng)加強績效評價機制，將基層單位的預(yù)算績效結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的重要參考，提高單位領(lǐng)導(dǎo)對績效管理工作的重視。另一方面，加強績效管理人才的培養(yǎng)�；鶎訂挝粦�(yīng)加強績效管理力量，在預(yù)算工作小組下設(shè)高素質(zhì)的績效管理小組，成員至少包括財務(wù)人員、項目管理人員。同時可以臨時聘用的方式引入行業(yè)內(nèi)專家、績效管理評價咨詢中介機構(gòu)等專業(yè)力量，實現(xiàn)分工明確、互促互進的人才隊伍工作格局。另外，上級機關(guān)應(yīng)多組織績效管理方面培訓(xùn)，提高基層單位績效管理人員的工作能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)。
第二，完善預(yù)算編制方法，構(gòu)建多元化績效指標體系。
首先，財政的項目經(jīng)費要進一步細化項目分類，使細分小項目能共用統(tǒng)一標準的績效指標體系，以此來解決二級項目績效指標匯總難的問題。同時，可根據(jù)各細分小項目的經(jīng)費占比設(shè)置績效影響因子，匯總績效指標。其次，對于非財政縱向經(jīng)費，單位績效管理小組在日常工作中需統(tǒng)計該類項目績效指標。在預(yù)算編制時增加非財政項目績效指標填報，同樣可按照各項目的經(jīng)費占比確定績效影響因子匯總績效指標。最后，將基本支出撥款引入績效管理體系。上級機關(guān)進一步細化財政基本支出撥款，部分具有獨立性質(zhì)的撥款可單獨進行績效評價。同時，對于不能單獨評價的人員經(jīng)費和公共經(jīng)費撥款，可依照單位人員編制、縱向項目經(jīng)費情況等因素進行配比。建議可按照項目所占總收入比率，將基本支出撥款分攤匹配至相關(guān)縱向項目，即基本支出撥款的績效側(cè)重項目支撐。因科研院所最核心的績效就是科研成果，為更好地評價其成果產(chǎn)出，可探索將相同研究方向的項目成果作為一個績效管理整體進行分析評價�；鶎訂挝豢烧狭阈琼椖�，考慮按照研究方向進行績效管理單元劃分。如若研究方向項目較多，也可再按項目類別進行劃分，構(gòu)建雙維度績效管理體系，逐步實現(xiàn)單位整體績效評價。
第三，制定重大項目差異化管理機制，提高績效管理效率。
考慮成本效益和重要性原則，基層科研院所可建立重大項目差異化管理機制。建議可以根據(jù)單位資產(chǎn)規(guī)模確定重大項目標準，如某研究所規(guī)模在10億以上，可按照資產(chǎn)規(guī)模的1%即1000萬設(shè)定為重大項目，100萬至1000萬的項目定為大項目，100萬以下項目定為小項目。
重大項目可從三方面進行差異化管理。首先，體現(xiàn)業(yè)財融合機制�？冃Ч芾硇〗M中財務(wù)人員、項目管理人員參與重大項目的立項、實施、驗收全過程，對項目進行充分了解并提供專業(yè)性意見。其次，建立單位自評和外部評價相結(jié)合的方式。項目主管部門要在項目立項時引入獨立第三方進行績效評價，并需要在項目執(zhí)行過程中進行定期或不定期考核，根據(jù)評估情況決定后續(xù)項目撥款。最后，實行績效專家責(zé)任制�？冃гu價專家對項目有全程參與權(quán)，并對績效評價結(jié)果負責(zé)，實現(xiàn)績效評估與預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合。
其他非重大項目也要有相應(yīng)考核機制，如對100萬至1000萬之間的大項目，則可由項目主管部門聯(lián)合基層單位預(yù)算績效管理小組不定期進行檢查，可在立項評審、執(zhí)行監(jiān)控、驗收評價三個階段選擇其一進行；對于低于100萬的小項目，由基層單位績效管理小組進行隨機抽查。這樣針對項目金額不同進行的差異化管理，既確保對所有項目監(jiān)督到位，又突出重要性原則。
第四，改進項目績效驗收管理，激勵績效完成動力。
將績效管理評價作為項目驗收的重要部分，體現(xiàn)“依據(jù)績效評價結(jié)果來結(jié)算資金”原則。財務(wù)專家傾向關(guān)注資金的使用效益而非使用情況，技術(shù)專家則更多關(guān)注完成質(zhì)量，采取定量和定性相結(jié)合方式，綜合評價項目在決策、使用、效益、滿意度等方面的績效完成情況。對于100萬以下的小項目可采用項目包干制，僅驗收績效完成情況，改進驗收“從對賬單到成績單”模式。驗收項目后，對結(jié)余的科研經(jīng)費可視績效完成情況給予獎勵。
需要注意的是，在評價項目績效時要考慮科研項目的特殊性，某些社會效益較大的項目其效益可能需要較長時間才能充分發(fā)揮，因此如果在項目驗收時即刻進行績效評價可能存在局限性，驗收結(jié)論不能充分反映項目實際完成情況。對于此類項目，建議在項目績效評價時采用績效后補法，待項目績效突顯時可采用補償?shù)男问�，對績效完成較好的項目組給予獎勵及項目經(jīng)費支持。
第五，建立績效管理平臺，強化全過程績效管理質(zhì)量。
利用信息化手段，建立績效管理平臺。管理平臺應(yīng)是全過程的流程管理，且方便相關(guān)用戶使用數(shù)據(jù)信息。全過程管理應(yīng)包括以下四個具體方面。
一是嚴格把關(guān)立項評審。根據(jù)項目的發(fā)展規(guī)劃編制預(yù)算，科學(xué)合理設(shè)定績效目標。上級項目主管部門應(yīng)在績效管理平臺對申請項目進行申報評價，主要評價立項必要性、方案可行性、指標設(shè)置與項目關(guān)聯(lián)性。如專家評審意見為“項目立項不通過”，則不予資金支持；如果績效指標設(shè)置不合理或嚴重偏低的，應(yīng)適當減少資金支持，避免為完成績效指標評價而有意壓低績效指標的申報值，保證項目立項的質(zhì)量。對于財政基本支出，則由上級機關(guān)建立專家領(lǐng)導(dǎo)評審團隊，結(jié)合研究所發(fā)展情況及縱向經(jīng)費情況，科學(xué)考核基本支出與項目配比的合理性。
二是加強過程執(zhí)行監(jiān)控，注重預(yù)算執(zhí)行情況。項目主管部門要聯(lián)合單位績效管理小組，對項目執(zhí)行過程中績效完成情況進行抽查，跟進項目的實施進度，考核項目資金的執(zhí)行情況。同時，加強資金的統(tǒng)籌安排，重視盤活項目存量資金，關(guān)注并強化過程管理。
三是完善績效評價方式方法，使評價結(jié)果更客觀、準確。以項目周期為考核期，滾動評價已完結(jié)小項目。績效管理工作小組可聘用第三方獨立機構(gòu)對科研人員的績效自評工作進行相應(yīng)復(fù)核，并獨立評價項目績效完成情況。
四是加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，硬化責(zé)任約束機制。即按照獎優(yōu)罰劣的原則，對于績效評價成績?yōu)?0分以下的核減下一年度項目經(jīng)費，評價成績90分以上的項目團隊適度獎勵。同時，完善績效評價的報告制度，適度依法公開績效管理的全部情況，特別是一些具有重大社會意義的科研項目績效情況，通過借助社會全方位、多角度的專業(yè)力量，起到監(jiān)督約束作用。另外，績效管理平臺需采用智能化分析，將績效評價結(jié)果作為科研誠信的重要參考依據(jù)，對新申請項目的負責(zé)人及團隊以前承擔(dān)過的項目績效完成情況有系統(tǒng)分析，推動預(yù)算績效透明化、陽光化，完善信息共享機制，優(yōu)化資源配置。
毫無疑問，科研工作具有探索性、社會公益性、科研人員智力高度投入等特點，全面績效管理的建立和實施需要一個逐步探索、完善的過程�；鶎涌蒲袉挝恍杓訌娭匾�，強化專業(yè)人員力量，形成“橫向到邊、縱向到底”資金全面覆蓋；同時，基層單位可建立重大項目管理機制，并探索按照單位研究方向產(chǎn)出的科研績效成果來評價單位資金的使用效益；另外，項目主管單位可通過建立智能化管理平臺推動績效管理信息化、透明化，加強科研誠信建設(shè)；最后，上級單位需落實評價結(jié)果的應(yīng)用反饋，提高財政資金的使用效益，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。隨著這項工作的不斷推進、交流與磨合的日益有效，全面績效管理在基層科研事業(yè)單位的實際業(yè)務(wù)中會發(fā)揮越來越突出的作用。