經(jīng)過(guò)多年的規(guī)范和發(fā)展，我國(guó)科研單位已初步建立完整的預(yù)算績(jī)效管理體系，逐步開(kāi)展了科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。然而在具體實(shí)踐中，預(yù)算績(jī)效管理流于形式、績(jī)效評(píng)價(jià)周期不符合科研實(shí)際、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠完善等問(wèn)題的存在，給科研項(xiàng)目的有效推進(jìn)以及更好地發(fā)揮財(cái)政資金效益帶來(lái)了不利影響。
加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理已迫在眉睫，必須通過(guò)建立規(guī)范透明、科學(xué)有效的預(yù)算績(jī)效管理體系，借力政策宣講、加大預(yù)算公開(kāi)等多種手段，進(jìn)一步提升財(cái)政資金使用效益，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)科研工作的支持作用。
意義重大
預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，是在預(yù)算管理中加入績(jī)效的概念，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效過(guò)程的監(jiān)督及績(jī)效考評(píng)納入部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程，用以提高資金使用效益的管理體系。
第一，預(yù)算績(jī)效管理是落實(shí)黨的十九大精神、貫徹政府工作報(bào)告的重大舉措。
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。2018年4月27日，我國(guó)提出要全面實(shí)施財(cái)政資金績(jī)效管理的要求，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算調(diào)整和政策調(diào)整掛鉤起來(lái)，低效無(wú)效資金一律削減，使積極財(cái)政政策更加聚力增效。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，并于2018年9月25日公開(kāi)發(fā)布。因此，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神和政府工作報(bào)告的重大舉措。
第二，預(yù)算績(jī)效管理是調(diào)節(jié)財(cái)政收支平衡、提高資金使用效益的重要手段。
近年來(lái)，受內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政收入增長(zhǎng)持續(xù)放緩。與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、國(guó)防、生態(tài)環(huán)保、扶貧等剛性財(cái)政支出需求不斷增加，社會(huì)各界對(duì)提高公共服務(wù)水平的呼聲也越來(lái)越高，財(cái)政運(yùn)行緊平衡的特殊日益明顯，財(cái)政收支矛盾加劇。特別是隨著國(guó)家減費(fèi)降稅政策的進(jìn)一步推進(jìn)，這一矛盾變得更加突出。因此，在提升非稅收入占比、拓展財(cái)政收入來(lái)源的同時(shí)，在支出端實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、提高資金使用效益，是解決財(cái)政收支矛盾的主要途徑。
懸而未決的難題
科研資金在中央財(cái)政資金支出中占有很大比重，在當(dāng)前資金支出預(yù)算較為緊張的情況下，必須按照全面深化改革的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提升科研資金的使用效益。但從過(guò)去多年情況來(lái)看，我國(guó)科研單位預(yù)算績(jī)效管理依然存在較多問(wèn)題。
第一，預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行多年，但一直流于形式。
在科研預(yù)算編制時(shí)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的制度已經(jīng)推行了幾年，但仍有相關(guān)人員不知道績(jī)效目標(biāo)具體應(yīng)該如何填寫。對(duì)于全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理來(lái)說(shuō)，在前期的績(jī)效評(píng)估中，績(jī)效目標(biāo)的管理尤為重要。一般來(lái)說(shuō)，誰(shuí)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，誰(shuí)設(shè)定目標(biāo)。但從基層的實(shí)際操作來(lái)看卻并非如此，很多科研項(xiàng)目的目標(biāo)申報(bào)是由科技處、財(cái)務(wù)處、科研秘書而非申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的科研人員填寫的。后期的績(jī)效自評(píng)，很多也沒(méi)有根據(jù)實(shí)事求是的原則進(jìn)行考評(píng)，項(xiàng)目自評(píng)分?jǐn)?shù)90分以上的占絕大部分比例。
綜合來(lái)看，造成績(jī)效管理形式化的原因主要在于：一是科研單位預(yù)算績(jī)效管理制度宣講不到位，科研人員由于不了解具體情況，自然也就不太重視。二是預(yù)算編報(bào)時(shí)間過(guò)緊，從實(shí)際操作看，從上級(jí)單位布置“一上”預(yù)算編報(bào)任務(wù)，到組織各個(gè)部門分工編報(bào)，再到進(jìn)行匯總預(yù)算并上報(bào)上級(jí)單位，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要時(shí)間。如果再將工作分到具體負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的課題組，那么在規(guī)定時(shí)間內(nèi)很難完成任務(wù)，因而為了按時(shí)完成預(yù)算編制，不可避免會(huì)以降低編制質(zhì)量為代價(jià)。三是缺少配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用與問(wèn)責(zé)沒(méi)有得到具體實(shí)施，造成低分不罰、高分不獎(jiǎng)，導(dǎo)致整個(gè)績(jī)效管理體系無(wú)法形成閉環(huán)，難以發(fā)揮實(shí)效。
第二，績(jī)效評(píng)價(jià)周期不符合科研實(shí)際。
目前，科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況以及項(xiàng)目實(shí)施效果開(kāi)展績(jī)效自評(píng)。一般單位資金投入后，產(chǎn)出效果較為直觀，比如基建工程花了多少錢蓋了幾層樓一目了然，所以此類項(xiàng)目可以按年度甚至按季度進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。但科研單位不同于一般單位，資金投入產(chǎn)出有其特殊規(guī)律，尤其是一些科研基礎(chǔ)研究、前沿探索項(xiàng)目，存在研發(fā)周期長(zhǎng)、研究路線和方法不確定性大等問(wèn)題，可能要經(jīng)歷多次失敗才能有產(chǎn)出。如果按年開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)往往會(huì)制約項(xiàng)目研究，不利于項(xiàng)目的正常推進(jìn)。
以科研單位的修購(gòu)項(xiàng)目為例。一個(gè)大的修購(gòu)項(xiàng)目一般包含海外大型專用設(shè)備采購(gòu)，采購(gòu)周期長(zhǎng)、發(fā)揮功效時(shí)間晚，財(cái)政資金支出的當(dāng)年可能采購(gòu)的設(shè)備尚未到位，更遑論產(chǎn)出成果了。在此情況下開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)是否合理、評(píng)價(jià)結(jié)果能否反映項(xiàng)目真實(shí)情況，顯然有待商榷。
此外，實(shí)際工作中科研單位需要填報(bào)年度、中期績(jī)效目標(biāo)等多個(gè)期限的目標(biāo)，但科學(xué)研究的最大特點(diǎn)恰恰在于研究的未知性和不確定性。一個(gè)項(xiàng)目多久能出成果很難預(yù)測(cè)，起碼是很難做到按年精確預(yù)測(cè)。在此情況下，提前預(yù)測(cè)的年度績(jī)效目標(biāo)未必能按期實(shí)現(xiàn)，由此也導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不合格，在一定程度上制約了科研工作的開(kāi)展。
第三，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠完善。
績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，包括預(yù)期產(chǎn)出、效果、滿意度等因素，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)�？蒲许�(xiàng)目也是一樣，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，一定要先考慮項(xiàng)目未來(lái)的使命和任務(wù)。目前來(lái)看，科研單位績(jī)效目標(biāo)設(shè)置主要存在以下問(wèn)題。
一是項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容設(shè)置過(guò)于粗略，如“根據(jù)科研任務(wù)的需要，形成專題研究報(bào)告，為科研工作的進(jìn)一步發(fā)展提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)”。由于這種目標(biāo)可應(yīng)用于任何項(xiàng)目，自然也就失去了為該科研項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)置目標(biāo)的意義。
二是績(jī)效目標(biāo)偏重設(shè)置項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)，對(duì)影響效益的績(jī)效指標(biāo)關(guān)注不夠�？蒲许�(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置的過(guò)程中有很多衍生指標(biāo)，如學(xué)生培養(yǎng)、專利申請(qǐng)、論文發(fā)表等，但很少能看到有與效益相關(guān)的指標(biāo)。此外，很多時(shí)候績(jī)效目標(biāo)設(shè)置還存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的情況，但從實(shí)際來(lái)看，高產(chǎn)出并不一定等同于高效益。
三是績(jī)效目標(biāo)與工作目標(biāo)互相混淆。有些科研項(xiàng)目支出是用于購(gòu)置科研裝備，申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)往往會(huì)是“購(gòu)買某某設(shè)備，并安裝調(diào)試達(dá)到可使用狀態(tài)”。但這只是項(xiàng)目執(zhí)行的必要條件，并非所要達(dá)成的績(jī)效目標(biāo)。真正的績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)該是這個(gè)設(shè)備在科研工作中所發(fā)揮的預(yù)期功效。
四是滿意度指標(biāo)設(shè)置不符合實(shí)際。設(shè)置滿意度目標(biāo)，首先應(yīng)該搞明白科研項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是誰(shuí)，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)對(duì)滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)，是科研人員自己，還是學(xué)生或者普通群眾？如果這個(gè)問(wèn)題搞不明白，那滿意度指標(biāo)設(shè)置就無(wú)從談起。
優(yōu)化的可行性方案
顯然，科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理對(duì)科研單位優(yōu)化資源配置、提升管理效能、促進(jìn)科技成果產(chǎn)出具有重要意義。因此，做好科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理刻不容緩。
一是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的政策宣講。在科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，預(yù)算單位應(yīng)立足當(dāng)前、著眼未來(lái)，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。通過(guò)豐富宣傳方式、加大宣傳力度、在全單位樹(shù)立“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理觀念，提升相關(guān)人員對(duì)科研項(xiàng)目的評(píng)價(jià)意識(shí)，讓績(jī)效管理理念逐步深入人心。
二是建立全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制。立項(xiàng)前要合理設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，在決策層面合理做好財(cái)政資金分配，提高使用效率，把錢花在真正需要的地方；項(xiàng)目實(shí)施中要持續(xù)做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)督，及時(shí)了解績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況；項(xiàng)目完成后，要對(duì)照績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展全面綜合評(píng)價(jià)，并建立完善評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理與結(jié)果應(yīng)用的有機(jī)結(jié)合�？�(jī)效管理部門應(yīng)將項(xiàng)目和單位績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，作為以后年度預(yù)算編制和加強(qiáng)預(yù)算管理的重要依據(jù)。在此過(guò)程中，對(duì)研發(fā)難度大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，應(yīng)給予一定的包容期和試錯(cuò)期。
三是加大預(yù)算公開(kāi)力度和信息化建設(shè)。預(yù)算公開(kāi)是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理、提升社會(huì)監(jiān)督的重要手段，科研單位應(yīng)按照上級(jí)單位統(tǒng)一部署，主動(dòng)公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等內(nèi)容。同時(shí)，科研單位和預(yù)算管理部門應(yīng)持續(xù)加大信息化建設(shè)投入，不斷提升預(yù)算績(jī)效管理效率。