繼2012年6月12日北京開出中國彩票歷史上獎金數(shù)額最大的5.7億后的半個月后，江蘇一彩民又獨攬了2.56億的體彩大獎，再加上年初四川省巴中市雙色球搖出的2.6億巨獎，這些幸運的故事著實挑動了不少念叨著“買彩票，中大獎”、期望一夜暴富者的敏感神經(jīng)。
然而，有不少人也開始質(zhì)疑巨獎背后是否藏著不可告人的秘密，畢竟中國公益彩票的歷史算不上光彩。而面對質(zhì)疑，發(fā)行機構(gòu)更是三緘其口。
“西安寶馬彩票案”、“深圳彩世塔事件”等彩票發(fā)行銷售中的舞弊行為，“自己比賽，自己裁判”的彩票發(fā)行體制滋生出的貪污腐敗問題，讓中國公益彩票像身患頑疾的少年，在健康成長的道路上舉步維艱。
中國式彩票
1984年，新中國的第一張彩票發(fā)行。早期彩票的審批和發(fā)行采取“一事一議”的方式，并不具有制度性和常規(guī)性。
在民政部的提議下，國家在1987年成立了“中國社會福利有獎募捐委員會”。同年7月27日，第一批8000萬張“中國社會福利有獎募捐獎券”（面值1元），在河北、江蘇、浙江、山東、上海等10個省、市試點發(fā)行。在河北省石家莊市工人文化廣場上賣出了第一張“中國社會福利有獎募捐獎券”。作為倡議者，民政部也理所當(dāng)然地成為當(dāng)時第一個也是唯一一個在全國范圍內(nèi)發(fā)行彩票的政府部門。
從有獎募捐試點發(fā)行到銷售網(wǎng)點代銷，再到用實物大獎吸引彩民的“大獎組銷售”，自一開始，中國福利彩票走的就是一條帶著濃郁中國特色的發(fā)展路線。
隨著時間推移，中國的彩票業(yè)也逐漸與國際接軌。1993年10月和1994年5月，中國社會福利有獎募捐獎券發(fā)行中心分別被國際彩票組織INTERTOTO和AILE接納為正式會員和臨時委員。“福利有獎募捐獎券”也更名為“中國福利彩票”，彩票發(fā)行機構(gòu)改名為“中國福利彩票發(fā)行中心”。
與此同時，為規(guī)范行業(yè)發(fā)展，國務(wù)院于1991年和1993年兩次發(fā)出《關(guān)于加強彩票市場管理的通知》�！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，中國人民銀行是國務(wù)院主管彩票的機關(guān)，彩票發(fā)行批準(zhǔn)權(quán)集中在國務(wù)院。
1999年底，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，彩票的管理職能由中國人民銀行移交財政部。
財政部剛一接手，就開始積極醞釀起草《彩票管理條例》，然而過程并不順利。直至10年后，2009年4月《彩票管理條例》才在國務(wù)院常務(wù)會議通過，于當(dāng)年7月1日開始施行。
時隔三年，財政部、民政部、國家體育總局又聯(lián)合發(fā)布了《彩票管理條例實施細(xì)則》（下稱《細(xì)則》），該《細(xì)則》自2012年3月1日開始實施。
多頭管理
在很長一段時間內(nèi)國務(wù)院并未成立彩票的專門管理部門。作為中國首個發(fā)行彩票的政府機關(guān)，民政部擁有很大的彩票管理權(quán)。
即使在中國人民銀行被指定為彩票管理部門后，民政部和國家體育總局仍舊保留了部分審批權(quán)，這讓中國彩票形成了多頭審批和多頭管理的局面。
管理權(quán)易主后，財政部采取了一些改革措施。但當(dāng)其準(zhǔn)備出臺推動“部門彩票”向“國家彩票”（即彩票發(fā)行機構(gòu)脫離行政依附和公益金分配的國家化）轉(zhuǎn)變的重大改革舉措時，卻遭遇民政部和國家體育總局的重重阻力。
部門權(quán)力角逐的最后結(jié)果是由國務(wù)院作出折中的改革方案：現(xiàn)行的彩票管理和發(fā)行體制不變，調(diào)整公益金比例并調(diào)整分配政策。但之后的各種文件、通知、暫行規(guī)定并沒能理順這種混亂的管理體系。
2001年《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》（下稱《彩票管理通知》）明確規(guī)定：財政部負(fù)責(zé)起草和制定國家有關(guān)彩票管理的法規(guī)政策，管理彩票市場和彩票基金；民政、體育部門分別負(fù)責(zé)組織福利彩票、體育彩票的發(fā)行與銷售。
與2001年的《彩票管理通知》相比，2009年和2012年先后出臺的《彩票管理條例》及其《彩票管理條例實施細(xì)則》不僅沒有將彩票監(jiān)管權(quán)集中在相對超脫的第三方部門，反而進一步突出了民政部和國家體育總局的管理職能。
《細(xì)則》指出，財政部的職責(zé)主要是制定彩票監(jiān)督管理的制度和政策，審批彩票品種的開設(shè)、停止和有關(guān)審批事項的變更，監(jiān)督管理全國彩票市場及彩票發(fā)行和銷售活動、監(jiān)督管理彩票資金和財務(wù)活動；民政部、國家體育總局的職責(zé)主要是制定全國福利彩票、體育彩票事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和管理制度，設(shè)立彩票發(fā)行機構(gòu)，審核彩票品種的開設(shè)、停止和有關(guān)審批事項的變更，制定福利彩票、體育彩票代銷合同示范文本，監(jiān)督彩票銷毀等。
由此可知，一方面，民政部和國家體育總局的管理職能仍然存在，難免上演“自己做自己的法官”的一出戲；另一方面，財政部作為民政部和國家體育總局的平級單位，其具體的職能部門為綜合司的彩票管理處，履行監(jiān)管權(quán)力的難度可想而知。
同時，彩票違規(guī)的成本不高。作為監(jiān)管部門的財政部除了發(fā)通報批評，建議政府部門追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任外，很難作出實質(zhì)性的處罰措施。
混亂銷售
行政上依附于民政部和國家體育總局的兩大彩票發(fā)行系統(tǒng)，雖然發(fā)行的彩票名稱不同，但兩大發(fā)行機構(gòu)之間的競爭依然激烈。
為了能夠在競爭中占據(jù)有利地位，一些地方彩票發(fā)行中心不惜挪用發(fā)行成本費用，保底大獎基金以誤導(dǎo)彩民，在宣傳材料中刻意詆毀另一彩票發(fā)行系統(tǒng)。
據(jù)資料顯示，2000年，四川福彩中心對社會公布的“巴蜀風(fēng)采”電腦福利彩票保底的3000萬元特等獎基金中，除按規(guī)定可用于獎金支付的1400多萬元以外，其余部分來自以往的發(fā)行成本費用結(jié)余和預(yù)計彩票銷售中提取的獎金。
而在四川福彩中心的對外宣傳報道及對投注站點散發(fā)的宣傳材料中，有意將體育彩票和福利彩票的有關(guān)指標(biāo)進行比較。在財政部《關(guān)于制止盲目發(fā)展電腦彩票等有關(guān)問題的通知》中，此舉屬于“采取不正當(dāng)競爭手段損害其他同業(yè)者的正當(dāng)利益”行為。
除了無序的競爭外，中國公益彩票發(fā)行銷售的混亂局面十分明顯。
彩票銷售并非只有令人咂舌的風(fēng)光數(shù)字，銷售過程也會受到市場甚至天氣等各種因素的影響，故并非“穩(wěn)賺不賠”。而一些基層彩票中心為了確保利益，規(guī)避銷售風(fēng)險，往往違規(guī)將部分甚至全部發(fā)行額度承包給私人。
“西安寶馬彩票案”便是這樣的例子。
陜西省體育彩票中心將即開型彩票發(fā)售承包給承包商楊永明，并簽訂了承銷合同。合同中規(guī)定：楊永明必須在2003年1月10日起至2005年1月9日止，完成即開型中國體育彩票銷售規(guī)模3300萬元，銷售地點為西安、渭南、延安等城市；楊永明負(fù)責(zé)彩票銷售現(xiàn)場棚架、人員安全等問題，并承擔(dān)一切經(jīng)濟風(fēng)險和各項支出以及相關(guān)法律責(zé)任；在彩票銷售過程中如有彩票丟失、虧款、超兌獎金、假幣、票據(jù)短缺等造成的一切經(jīng)濟損失將由楊永明賠償和承擔(dān)。楊永明得到的好處則是從彩票銷售資金中分得11%的發(fā)行費，將風(fēng)險和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的陜西省體彩中心則分得1%的發(fā)行費。
這次承包帶來的后果便是，發(fā)生了楊永明伙同他人誣陷寶馬車中獎?wù)叩纫幌盗袗毫有袕健?/div>
業(yè)內(nèi)人士指出，彩票發(fā)行不允許“政出多門”。如果允許不同彩票競爭，只能驅(qū)使經(jīng)營者競相提高返獎率，增加銷售成本，其結(jié)果必然是降低集資率。
公益金分配之爭
當(dāng)消費者購買了彩票之后，他們大多只關(guān)注自己獲獎與否，并不會想到自己買彩票的錢最終流向何方。也有的認(rèn)為被拿去做公益了，那么這些“公益金”都去了哪里、又被用在誰的身上？
按照最初的安排，發(fā)行彩票所得的公益金全部用于社會福利和體育領(lǐng)域的支出。2001年國務(wù)院對公益金的分配作了適當(dāng)調(diào)整：由財政部會同民政部、國家體育總局分別確定民政部門和體育部門的彩票公益金基數(shù)，基數(shù)以內(nèi)的彩票公益金，由民政和體育部門繼續(xù)按規(guī)定的范圍使用。超過基數(shù)的彩票公益金，20%由民政和體育部門分別分配使用，80%上交財政部，納入全國社會保障基金，統(tǒng)一管理和使用。而納入全國社保基金的部分，由財政部在助學(xué)、殘疾、環(huán)保、社保及奧運會等八大領(lǐng)域分配。
浙江大學(xué)法學(xué)院教授朱新力認(rèn)為，這種分配方式存在問題。一方面，由體育和社會福利領(lǐng)域分享公益金大頭的正當(dāng)性是否具備?另一方面，除了已經(jīng)享受公益金的八大領(lǐng)域之外（不包括體育和福利），其他如教育、建設(shè)、西部開發(fā)等領(lǐng)域的利益又如何平衡？
隨著《彩票管理條例》和《實施細(xì)則》的陸續(xù)出臺，2012年3月，財政部又印發(fā)了《彩票公益金管理辦法》（下稱《公益金管理辦法》）的通知。
《公益金管理辦法》指出：上繳中央財政的彩票公益金，用于社會福利事業(yè)、體育事業(yè)、補充全國社會保障基金和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他專項公益事業(yè)，具體使用管理辦法由財政部會同民政部、國家體育總局等有關(guān)部門制定；上繳省級財政的彩票公益金，按照國務(wù)院批準(zhǔn)的彩票公益金分配政策，堅持依照彩票發(fā)行宗旨使用，由省級財政部門商民政、體育行政等有關(guān)部門研究確定分配原則。
據(jù)了解，當(dāng)前中國國內(nèi)彩票銷售收入50%用于返獎，15%用于發(fā)行費，剩下的35%用于公益金。但《公益金管理辦法》對公益基金在其他公益領(lǐng)域的使用并無明確規(guī)定。
“由省級財政部門商民政、體育行政等有關(guān)部門研究確定分配原則”的方式是否能夠使公益金公平地投入其他公益領(lǐng)域很難保證。
“彩票收益流向需特別地注意，它是公益性的收益，應(yīng)該用于公益領(lǐng)域，不能與財政資金相混合，不能作為國家的財政收入。規(guī)定彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算，但由于還是由財政部組織分配，實際執(zhí)行中與財政收入還是混淆不清的。”彩票專家程陽曾經(jīng)向媒體表示。
事實上，不僅僅是各個部門分配利益之爭，本該用于公益事業(yè)的彩票收益金也受到各種貪污腐敗的蠶食。
“私彩”難禁
不僅僅是福利彩票與體育彩票之間存在競爭。在體制之外，還有著一些不公開的“私彩”，如“六合彩”和“地下賭博”等吸引著大批“好賭人士”。這些地下活動吞噬著體制內(nèi)彩票的市場，造成一些公彩投注站銷量的大幅下滑，令投注站的生存步履維艱。
《細(xì)則》對“非法彩票”進行了明確界定，規(guī)定“非法彩票”是指違反條例規(guī)定以任何方式發(fā)行、銷售以下形式的彩票：未經(jīng)國務(wù)院特許，擅自發(fā)行、銷售的福利彩票、體育彩票之外的其他彩票；在中華人民共和國境內(nèi)，擅自發(fā)行、銷售的境外彩票；未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，擅自發(fā)行、銷售的福利彩票、體育彩票品種和彩票游戲；未經(jīng)彩票發(fā)行機構(gòu)、彩票銷售機構(gòu)委托，擅自銷售的福利彩票、體育彩票。
對于非法彩票，《細(xì)則》要求“縣級以上財政部門、民政部門、體育行政部門以及彩票發(fā)行機構(gòu)、彩票銷售機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)積極配合公安機關(guān)和工商行政管理機關(guān)依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序”。
北京大學(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長王薛紅曾公開表示，中國合法彩票收入與非法賭資之比大約為1∶10。根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年中國彩票全年銷量首次突破2000億元，據(jù)此推算，去年的非法賭資高達2萬億元，其中大部分資金流入境外。
王薛紅介紹，通常情況下，一個國家的博彩業(yè)可以占到國民生產(chǎn)總值的2%～3%，而中國目前合法的博彩業(yè)卻只占0.03%，私彩、非法賭博和境外賭博是博彩資金的主要匯集地。
雖然國家明令禁止并打擊“私彩”，但因回報率高、刺激性大令其屢禁不絕。
不少專家認(rèn)為與其一味“堵”，不如“堵”、“疏”并舉，適當(dāng)開放博彩業(yè)。全國政協(xié)委員、中國扶貧開發(fā)協(xié)會執(zhí)行副會長林嘉騋便曾提出，中國既然有體彩、福彩，那也可以增加些教育彩票、扶貧彩票，以實現(xiàn)二次分配財富，用銷售收入支持弱勢群體、解決三農(nóng)問題等。
“像賽馬、賽狗、斗雞等項目，可以跟旅游結(jié)合在一起，形成另一種旅游文化。”他說。
但在“疏”的層面上，中國政府仍非常謹(jǐn)慎。2010年1月4日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》中提出，“將在海南試辦一些國際通行的旅游體育娛樂項目，探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票”。
曾有媒體將其解讀為海南將試水博彩業(yè)，但海南有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)明確表示，并不會違反現(xiàn)行法律規(guī)定，“也絕不會像澳門那樣開設(shè)賭場，或者其他賭博產(chǎn)業(yè)”。■
（本文部分參考《政府對彩票業(yè)的法律規(guī)制》，2006。）
《科學(xué)新聞》 (科學(xué)新聞2012年第8期 調(diào)查)